初论主观公权利理论的现代价值与制度实现

摘要：主观公权利构筑了连接公民与国家、建构现代公法权利体系的理论桥梁。它将公民从国家权力的纯粹客体转变为能动的主体，赋予其向国家主张特定作为或不作为的法律力量。主观公权利理论绝非纯粹的域外学说，而是能够为丰富我国公法权利话语、助推法治政府建设迈向更高水平提供坚实镜鉴的智慧资源；其未来的深化发展，必将为筑牢公民权利保障、实现国家治理现代化注入更为强劲的法理动力。

关键词：主观公权利；保护规范理论；法治政府；公民权利

在当前中国特色社会主义进入新时代的宏大背景下，全面依法治国被置于国家治理的全局性、战略性、基础性地位。党的二十大报告擘画了在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，这要求我们必须不断深化对公法领域基本理论的认识，以坚实的学理支撑推动法治实践的创新发展。在这一历史进程中，如何清晰界定公民在公法上的权利地位，如何构建并完善公民权利的救济渠道，成为衡量国家治理现代化水平的关键标尺。主观公权利理论，正是回应这一时代命题的重要理论工具。它深刻地影响了现代行政法的基本构造，为理解和塑造公民与国家之间的良性互动关系提供了基础性框架。

主观公权利理论并非空中楼阁，相反拥有深厚的学术积淀和持续的理论生命力。回溯其源头，德国公法学界对此做出了开创性的贡献。从早期格贝尔、拉邦德等学者致力于将私法中的“权利”概念引入公法领域，到奥特·玛亚建构行政法学体系的努力，这一理论逐渐成型。其中，集大成者当属德国著名法学家格奥尔格·耶利内克。他在《主观公法权利体系》中，通过“地位理论”系统阐述了个人相对于国家的四种法律地位，极具创造性地论证了公民不仅仅是国家权力的服从者，更是可主动向国家提出请求的权利主体。此后，经由巴赫夫、卡尔·施密特等学者的批判与继承，特别是与保护规范理论的深度融合，主观公权利的理论内涵与司法识别标准得以不断精细化，成为欧陆公法学的核心教义之一。

主观公权利理论的价值迅速辐射至各国公法体系的构建中。在我国，尽管这一术语的直接引入较晚，但围绕行政诉讼原告资格、法律上利害关系人等问题的长期讨论，无不与之深度关联。近年来，以“刘广明案”最高法裁定为契机，我国公法学界与实务界对主观公权利及保护规范理论展开了前所未有的深入探讨与反思，例如赵宏教授在其系列研究中，对主观公权利的历史脉络和在中国的适用前景进行了深刻的剖析。这些研究极大地丰富了我国行政法学的理论内涵。然而，当前的研究在一定程度上仍存在两方面可深化之处：其一，讨论多集中于行政诉讼原告资格的判定技术，即保护规范理论的司法适用层面，而对主观公权利本身所蕴含的、超越个别诉讼制度的宏大理论价值与法治功能挖掘尚显不足；其二，对于这一渊源于德国的理论如何与中国特色社会主义法治理论相衔接，如何在中国独特的立法与执法情境中实现其制度价值，尚缺乏系统性的正面建构与阐释。有鉴于此，本文旨在系统梳理主观公权利理论的核心要义，深入挖掘其在完善公民权利体系、推进法治政府建设和强化权利救济方面的现代价值，并探究其在中国立法、行政和司法实践中的具体制度化体现，以期为在新征程上深化法治实践、增进人民福祉提供有益的学理参考。

一、主观公权利的理论内涵与历史演进

（一）理论渊源：从客观法反射到主观权利的创造性转换

在绝对国家主义时期，君主与国家人格同一，国家是君主的私有财产，不具备独立人格。个人是君主的臣民，法律地位是义务本位，只有服从的义务，而无对抗国家的权利。君主与臣民的关系是“权力—服从”关系，而非“权利—义务”关系。在“朕即国家”的情况下，个人相对于国家只有反射利益，即因遵守法律或得到君主恩赐而获得的好处，但这种好处并非法律上可主张的权利。公民仅是客观法秩序的被动受益者，而非能动的主张者。

这一观念的突破始自于为国家法学寻求独立学科地位的努力。格贝尔率先尝试将潘德克顿法学中的法律关系与权利概念引入公法领域，试图构建一个与私法相并列的、概念清晰的国家法体系。其后，拉邦德进一步通过实证主义与法学纯粹性方法，将国家与公民的关系纳入法学的观察视野。

主观公权利理论体系的真正奠基者是耶利内克，他明确区分了客观法与主观权利，认为公法不仅是规定国家组织与活动的客观法秩序，同时也是赋予个人权利的主观权利体系，对主观公权利作出了“近乎完美的图标式的教义归纳”。面对国家主权与个人自由之间的紧张关系，耶氏创造性地提出了著名的“地位理论”，认为个人之于国家的地位可分为被动地位、消极地位、积极地位和主动地位。耶利内克的理论雄辩地证明，个人并非仅仅是国家作用的客体，更是能够向国家提出主张的权利主体。主观公权利由此被经典地定义为个人基于法律规范所获得的、旨在追求个人利益、要求国家为或不为特定行为的法之力。

（二）核心要素：构建权利的规范基础

经由后世学者的不断锤炼，主观公权利的成立逐渐形成了一套严谨的教义学构成要件。一项真正的主观公权利通常被认为由以下六大要素构成，这些要素共同确保了权利的确定性和可实现性。

第一，必须具备法规范基础：任何主观公权利都必须源于明确的法律规范，而非道德、政策或事实上的利益。

第二，该法规范必须至少亦具有保护个人利益之目的：客观法规范不仅旨在维护公共利益，还必须至少是部分地以保护特定或可确定范围的个人利益为意图。这是区分主观公权利与反射利益的关键标准。

第三，该权利必须可归属于特定的权利主体：权利人必须是规范所旨在保护的、范围可确定的群体中的一员。

第四，该权利必须指向一个特定的义务主体：负有实现该项权利之义务的国家机关或其他公权力主体。

第五，权利内容：权利主体可以向义务主体主张的具体行为，可以表现为请求其作出某种授益行为，或请求其停止某种侵害行为，也可以是请求其履行法定职责。

第六，可实现性：权利人必须能够通过法律途径来主张和实现其权利。无救济即无权利，可实现性是主观公权利的生命力所在。

（三）历史演进：保护规范理论的兴起与精细化

然而，耶利内克的理论仍存在显著局限，其权利体系构建主要依赖抽象的价值判断，缺乏从具体法规范中识别主观权利的操作标准。为了给行政诉讼的原告资格提供一个客观、理性的判断标准，而非依赖于模糊的“感觉”或政治考量，德国司法实务与学理将目光投向了实体法。法官的任务在于，通过法律解释的方法，探求系争公法规范是否含有保护个人权益的意旨。解释的素材包括规范的文义、体系位置、立法史以及规范制定的时代背景与制度语境。

当然，保护规范理论的发展并非一成不变。保护规范理论的解释基准经历了从强调“立法者主观意图”到侧重“法规范客观目的”的转向。现代保护规范理论更倾向于一种复合的解释方法，要求从整体法秩序和价值体系中探求规范的保护目的，并尤其注重对基本权利的影响与辐射作用。这意味着，宪法保障的基本权利被视为解释一般法律规范保护范围的重要指引，从而强化了主观公权利的权利保障功能。

二、主观公权利理论的现代价值彰显

（一）赋权个体：实现公民与国家的法律平等对话

主观公权利理论的首要价值，在于它将公民从国家单向度的管理对象，转变为能够与国家进行平等法律对话的权利主体，从根本上提升了个体在国家与社会结构中的法律地位。个人不仅是义务的承担者，更是权利的享有者；不是国家权力作用的客体，而是国家的权利主体。在当代，这种赋权效应为我们理解和丰富“公民”概念提供了法权内涵。一个完整的公民身份，不仅意味着政治参与，也意味着不受非法干预的自由空间和得要求国家积极作为以促成自我发展的资格。同时，主观公权利的确立，能够强化公民的法治主体意识。

（二）规范权力：为行政行为划定清晰的法律边界

权力天然具有扩张的倾向，建设法治政府的关键在于控权，即把权力关进制度的笼子里，确保行政权在法治轨道上运行。主观公权利理论正是实现“控权”目标的有效制度工具，它通过“权利”来反向定义“权力”的边界。一方面，主观公权利为行政行为划定了“负面清单”。行政机关在作出任何可能影响公民权益的决定时，都必须审慎考量这些保护规范的要求，秉持“法无授权不可为”的原则，严格遵循法定权限和程序。另一方面，主观公权利为行政机关设定了“正面清单”。源于公民积极地位的各项权利，意味着行政机关在特定领域负有积极履职的法定义务。无论是颁发许可、提供社会保障，还是保护公民人身财产安全，行政机关都必须“法定职责必须为”。

（三）拓宽救济：强化行政诉讼的权利保障功能

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。主观公权利理论，特别是作为其识别工具的保护规范理论，为司法审查的介入提供了明确的操作指引，尤其是在判断公民是否具有原告资格这一行政诉讼的“入口”问题上。保护规范理论是判断一项法律规范是否旨在创设主观公权利的具体标准。法院审查涉案规范，除了维护公共利益的一般意图外，是否还兼有保护特定或可得特定范围内的个人利益之意图。如果答案是肯定的，那么该规范就是保护规范，基于该规范所享有的利益就构成主观公权利，利益受损的个人就因此获得了提起行政诉讼的原告资格。

三、主观公权利在中国法治语境下的制度实现

（一）立法层面的体现：为权利提供坚实的规范依据

立法是权利产生的源泉。我国法治建设的一大成就在于，通过多层次、广覆盖的立法活动，将宪法确立的基本权利纲领具体化为公民、法人和其他组织在各领域、各环节中可实际享有的具体权利，充分体现了主观公权利的法规范基础要件。首先，宪法本身构成了主观公权利的最高规范源泉。

（二）行政层面的贯彻：在治理实践中尊重和保障权利

行政机关是践行主观公权利理念最为频繁和关键的场域。伴随着建设法治政府与推进国家治理体系和治理能力现代化的不断深入，我国的行政模式正在经历从命令控制型向服务合作型的变革，而这一转型的核心驱动力和本质特征，正是对公民主观公权利的承认、尊重和保障。其一，行政程序的法治化构筑了实现权利的程序通路。程序是权利实现的必经通道。告知、听证、说明理由、回避等制度，不仅是为了保证行政决定的正确性，更是为了保障相对人在行政过程中的被告知权、参与权和尊严受到尊重权。其二，“放管服”改革深化了对市场主体经济自由权的保障。大幅削减行政审批事项、普遍推行“负面清单”管理模式，政府通过“自我革命”，将原本掌握在自己手中的权力交还给市场和社会，重新厘定政府与市场的边界，保障市场主体的自主经营权。其三，数字化政府建设提升了权利实现的便捷性与可获得感。“一网通办”、“最多跑一次”等改革，利用数字技术优化政府业务流程，最终目的是为了更高效、更透明地回应和满足公民的各类请求权。

（三）司法层面的应用：以裁判引领权利救济的发展

司法是主观公权利最终的守护者。我国行政诉讼制度的存在本身，即为公民提供了针对公权力侵害的权利救济渠道。近年来，司法实践通过对“原告资格”条款的阐释，逐步引入并调适了保护规范理论，使其成为识别和保障主观公权利的重要方法论。2017年最高人民法院在“刘广明案”裁定中，首次明确援引保护规范理论，指出“要主张一项主观公权利，……必须以存在一项规定行政机关应当采取特定措施……且至少也是为了保护个人利益的法律规范为前提”。这一裁判要旨具有里程碑式的意义，它标志着最高审判机关正式认可了一种更为客观化、理性化的原告资格判断标准。此后，在一系列案件中，保护规范理论得到持续运用和发展，推动了行政诉讼原告资格范围的理性扩张。司法层面的积极探索，充分证明了主观公权利理论在解决中国本土司法难题、提升司法公信力方面的巨大潜力与实践价值。

四、代结语：走向更加完善的权利保障未来

任何经久不衰的理论，必有其穿越时空的价值内核。主观公权利理论绝非一个抽象、遥远的法律概念，而是一项充满活力、极具建设性的思想资源。纵观立法、行政与司法三个维度，主观公权利的理论逻辑与制度功能在中国法治语境下已展现出清晰的实现轨迹与强大的融合能力。它为我们理解公民在法律上的地位、规范公权力的运行以及完善权利救济体系，提供了一个极具价值的分析框架和建设性路径。

我们有充分的理由相信，随着全面依法治国战略的深入推进，主观公权利理论必将在中国法治的沃土中绽放出更加绚丽的花朵，为实现国家长治久安、保障人民安居乐业的伟大事业提供更为坚实的法治保障。法治建设之路，正是在这样坚实的理论基石上，迈向更加光明和充满希望的未来。

作者简介：王刘柱、臧传民、陈卓

单位：中南财经政法大学法学院宪法学与行政法学专业2024级硕士研究生。

基金项目：2025年中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项中研究生科研创新平台项目硕士研究生实践创新项目资金资助：主观公权利理论视域下行政诉讼原告资格认定的研究——基于434份裁判文书的实证分析（项目编号：202510625）。本文系部分研究成果。